吉尼斯世界纪录认定的“世界上最年长男性”去世 终年112岁零341天

参见胡锦光、王丛虎：《论我国宪法解释的实践》，载韩大元等：《现代宪法解释基本理论》，中国民主法制出版社2006年版，第369-364页。

在这样的前提下，在学理层面上就必然面临着这样的问题，该设置什么样的新的核心概念或者概念群，以此能够起到统合中国整个行政法体系作用。与此相关，在确定具体行政行为在法学中的位置时，行政法学教科书时常会设置一个该概念的上位概念行政行为。

其一，新制度对应的新概念。这里撇开该行政行为概念在德国百年历史中的发展变化，以及发展至今日的实际状态，由于中国的具体行政行为概念也具有这两项属性，因此在现今的制度运行中，无法区分在各个行政形态中，其构成方面是否应有不同之处。在这样的阶段，进行理论体系建构是既无传统可依凭，也无桎梏受羁绊，可以有相当大的自主性。这项学术归纳，也同样为观察我国行政法学中各论的建构方法提供了一个视角。这是因为阿斯曼的如此设计所面对的社会和行政制度问题，中国也同样存在。

当然，由于这个整合过程也是依照既定的行政行为或具体行政行为标准对行政活动的验证过程，因此，其也同时存在着反向作用。一、困境一：缺乏统领性的抽象概念 （一）体系形成的出发点：抽象的行政行为 中国行政法学发展至今，外形和渊源上都与德国行政法学相关。有学者就城管体制改革需要明确中央部委职能进行制度设计。

城管执法体制是否必须回归到行业管理的条块体制中，这是探讨城管制度发展的重大问题。│ ├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤ │4 │2006-10-│青岛市城市管理│市级│30│总则，职责权限，执法规范│ ││1 │相对集中行政处│││，执法│ │││罚条例│││配合，执法监督，法律责任│ ││││││，附则。（7）公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权。城市管理行政执法权向基层延伸是一项社会管理的系统工程。

│ ├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤ │12│2013-1-1│四川省城市管理│省级│5 │总则，执法职责，执法规范│ │││综合行政执法条│││，执法│ │││例│││监督，执法保障，法律责任│ ││││││，附则。（4）市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。

区县执法机构派出分支队伍延伸到乡镇街道，探索落实区县、街道乡镇双重领导制度，由区（县）城市管理行政执法机关管人事，街道（乡镇）管经费。市级城市管理行政执法机关主要承担决策、指导执法，从事跨区域、特殊区域或者特殊领域的执法。这是对传统上条块分割的行业管理格局的打破。在中央和地方机构设置上，提出：推进地方政府机构改革。

基于以上考虑，对城市管理行政执法局这种综合行使原由本级政府若干部门行使的行政处罚权的新型行政主管部门，不能按照计划经济体制下的旧思路处理与上级政府有关业务主管部门的关系。二是将行政执法等同于具体行政行为，包括行政许可、行政处罚、行政强制等，将行政规划、行政立法、行政决策等排除在外。大部分城市集中在前两种模式。开展政策研究以及突发性舆情应对和常态化舆情监测、评估、反馈工作。

│ └───┴────┴───────┴────┴─────┴────────────┘ 【注释】 本文是国家社科基金重大项目：国家治理体系现代化与法治政府建设的阶段性成果，项目编号：14ZDA018。政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全等问题非常突出。

北京、天津、安徽、长春、拉萨、青岛、遵义、西安、厦门、岳阳、玉溪、郑州、哈尔滨市松北区、无锡、合肥、淄博、海口、喀左、本溪、抚顺、昆山、通道侗族自治县、苏州、南宁、黑龙江、汕头等26个省、市、区（县）先后制定了城市管理相对集中行政处罚权的地方政府规章。本文在使用行政执法概念时，其范围接近第二种定义的具体行政行为。

[1]从纵向上，理顺不同层级政府的事权和职能，减少执法层次。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。街道（乡镇）的基层执法单元仍然以区（县）城市管理行政执法机关的名义开展执法活动，接受区（县）城市管理行政执法机关的监督。2014年，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：深化行政执法体制改革。随着城管机构职能的不断扩张，城管执法的空间不断延伸，从马路、街道等公共空间进入小区（例如人防工程的执法），甚至进入居民家中（例如供暖管理、房屋租赁的执法）。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展，深化行政管理体制改革势在必行。

三是垂直领导，只在市级设置城管执法机关，区县执法队伍受市级城管机关垂直领导。区级城市管理行政执法部门是落实城市管理行政执法属地责任的重要机构，承担着落实市级城市管理行政执法机关下达的指令和监督基层执法单元执法的职责。

（一）高位协调机构 城市管理涉及范围广，对于协调能力的要求高，一些市政府成立高规格的城市管理议事协调机构，党政一把手兼任主要领导，统一指挥、调度全市综合执法资源，组织开展城市管理工作。不同职能之间的相关度不断降低，执法领域的专业性差异越来越大，从城市管理领域延伸到旅游管理、劳动管理，甚至卫生计划生育管理。

省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。（2）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权。

[1]关于行政执法的概念，大致有三种定义：一是将行政执法等同于行政机关实施法律、法规、规章等活动的总称。二、城管执法体制的央地关系 中国传统的行政管理体制采用条块分割形式。很多城管机构提出要回归大体制，在中央层面确立城管执法的主管部门，按照行业管理的模式构建全国统一的城管机构体系。城市管理最早开展相对集中行政处罚权制度，是较早跨部门推进综合执法的领域，初步解决了多头执法、重复执法、执法效率低下等问题，也为行政执法体制改革积累了理论成果和实践经验。

福建省莆田市成立的城市综合管理委员会，市委书记任政委，市长任主任，市委副书记任常务副主任，市纪委书记、组织部长、宣传部长、常委副市长任副主任，分管副市长任执行副主任，市直有关部门和各区、县政府（管委会）主要领导为成员。开展专业性较强的城市管理行政执法工作。

目前已经开展相对集中行政处罚权的领域除了城市管理之外，还有农业行政执法体制改革、交通行政执法体制改革、文化行政执法体制改革。由区(县)城市管理行政执法机关管人事，可以便利开展统一的人员培训、交流、考核，有利于实现统一规范的城市管理行政执法，避免执法队伍各自为政、标准不一。

广州执法范围涉及了公用事业管理、燃气管理、供水管理、节水管理、停厂管理、出租车管理、建筑施工现场管理、河湖管理、房屋国土管理、人防工程建设等全部或部分行政处罚权。城管执法体制改革重新梳理了城市管理领域的职责、机构，合并了行政执法队伍，减少了多头执法现象，正是城市管理事务地方化和综合化的反映，是中央和地方合理分权，实现地方自治的试验田。

例如，沈阳市集中了土地、建筑市场、施工、房地产开发建设、建筑材料应用管理、殡葬、自来水、燃气、公共交通、出租车、文化市场、人防工程等方面的行政处罚权。从地方层面看，上海、浙江、四川、乌鲁木齐、广州、南京、昆明、厦门、武汉、深圳、青岛、西安、南昌、长沙、珠海、云南曲靖等地方制定地方性法规，其中省级（包括直辖市）法规3部，法规标题直接使用相对集中行政处罚权表述的法规4部，使用综合行政执法表述的法规3部，仅使用城市管理表述的法规4部，使用城市综合管理表述的法规1部，使用综合执法表述的法规3部，使用行政执法表述的法规1部（见表1）。表1：全国16个省、直辖市、较大城市城市管理综合行政执法立法情况 ┌───┬────┬───────┬────┬─────┬────────────┐ │序号│实施时间│实施地区及条例│行政级别│条款数│章节设置│ │││名称││││ ├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤ │1 │2005-5-1│厦门经济特区城│市级│34│总则，职权与职责，行政处│ │││市管理相对集中│││罚程序，行政强制程序，监│ │││行政处罚权条例│││督检查，法律责任，附则。│ ├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤ │3 │2005-10-│珠海市相对集中│市级│46│总则，机构设置与职责，行│ ││1 │行政处罚权条例│││政处罚│ ││实施2012││││的适用，调查与取证，决定│ ││-4-1修正││││与执行，协作与配合，监督│ ││││││与责任，附则。

[2]青锋：《行政执法体制改革的图景与理论分析》，载《法治论丛》2007年1月。（5）环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。

从横向上，推进综合执法和跨部门执法，整合队伍，减少执法队伍种类。[4] 城市管理行政执法重心下移和开展属地管辖是城市管理行政执法体制改革的必然要求。

[4]张步峰、熊文钊：《城市管理综合执法的现状、问题及对策》，载《中国行政管理》2014年第7期。管理事项的专业程度越来越高。